⒈ 比喻民少官多。

引《隋書·楊尚希傳》：“竊見當(dāng)今郡縣，倍多於古。或地?zé)o百里，數(shù)縣并置；或戶不滿千，二郡分領(lǐng)……所謂民少官多，十羊九牧。”
《明史·劉煒傳》：“其地已有尚書薛希璉 、少卿張固鎮(zhèn)撫，又有侍郎鄒干 、都御史王竑振濟，而復(fù)益之以翼，所謂十羊九牧。”

⒉ 比喻多頭領(lǐng)導(dǎo)，命令不一，使人無所適從。

引唐劉知幾《史通·忤時》：“頃史官注記，多取稟監(jiān)修， 楊令公則云‘必須直詞’， 宗尚書則云‘宜多隱惡’。十羊九牧，其令難行；一國三公，適從何在？”
清錢謙益《特進光祿大夫左柱國少師兼太子太師兵部尚書中極殿大學(xué)士孫公行狀》：“故臣謂南北兩部當(dāng)受中部節(jié)制，而中部諸營，南北部大將亦得過而問焉。但不得人自為制，有十羊九牧之患。”

十只羊，有九個牧人。比喻民少官多。《隋書．卷四六．楊尚希傳》：「竊見當(dāng)今郡縣，倍多于古。或地?zé)o百里，數(shù)縣并置；或戶不滿千，二郡分領(lǐng)，……所謂民少官多，十羊九牧。」《明史．卷一六四．劉煒傳》：「其地已有尚書薛希璉，少卿張固鎮(zhèn)撫，又有侍郎鄒干，都御史王竑振濟，而復(fù)益之以翼，所謂十羊九牧。」亦可喻政令不一，無所適從。《新唐書．卷一三二．劉子玄傳》：「今史官注記，類稟監(jiān)修，或須直辭，或當(dāng)隱惡，十羊九牧，其令難行。」唐．劉知幾《史通．卷二○．忤時》：「揚令公則云必須直詞，宗尚書則云宜多隱惡，十羊九牧，其令難行。」